政策法規(guī)

    2020-05-15

    國企改革1+N政策文件匯編 (第二版)

    在“十四五”規(guī)劃前瞻部署之年,上海國資院全面梳理新一輪國企改革“1+N”政策體系,圍繞頂層設(shè)計(jì)、激勵(lì)與混改、監(jiān)督與管控、投資與追責(zé)、規(guī)范與發(fā)展、黨建等核心類別,進(jìn)一步更新形成52篇中央重要政策文件匯編,明晰十八屆三中全會(huì)確定改革總目標(biāo)和總?cè)蝿?wù)以來的整體脈絡(luò)與專項(xiàng)…

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    國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見

    2020-05-153340

    國發(fā)〔2015〕63號(hào)


    各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):

    改革開放以來,我國國有資產(chǎn)管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn),國有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立,保值增值責(zé)任初步得到落實(shí),國有資產(chǎn)規(guī)模、利潤水平、競(jìng)爭(zhēng)能力得到較大提升。但必須看到,現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在,國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象;國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全,國有資產(chǎn)流失、違紀(jì)違法問題在一些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出;國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化,國有資本配置效率不高等問題亟待解決。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和國務(wù)院有關(guān)部署,現(xiàn)就改革和完善國有資產(chǎn)管理體制提出以下意見。

    一、總體要求

    (一)指導(dǎo)思想。深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神,按照黨中央、國務(wù)院決策部署,堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度,堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向,尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律,正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,真正確立國有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位,推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變,適應(yīng)市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、國際化新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

    (二)基本原則。

    堅(jiān)持權(quán)責(zé)明晰。實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,依法確立國有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位,建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。堅(jiān)持政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開,確保國有企業(yè)依法自主經(jīng)營,激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)新力和內(nèi)生動(dòng)力。

    堅(jiān)持突出重點(diǎn)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度要求,以管資本為主,以資本為紐帶,以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全。注重通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使國有股東權(quán)利。

    堅(jiān)持放管結(jié)合。按照權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管高效、規(guī)范透明的要求,推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。該放的依法放開,切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)活力,提高國有資本運(yùn)營效率;該管的科學(xué)管好,嚴(yán)格防止國有資產(chǎn)流失,確保國有資產(chǎn)保值增值。

    堅(jiān)持穩(wěn)妥有序。處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系,突出改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性,以重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?,先行試點(diǎn),分步實(shí)施,統(tǒng)籌謀劃,協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革。

    二、推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變

    (三)準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu),根據(jù)授權(quán)代表本級(jí)人民政府對(duì)監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責(zé),科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界,專司國有資產(chǎn)監(jiān)管,不行使政府公共管理職能,不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。以管資本為主,重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全,更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo),實(shí)現(xiàn)保值增值。發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢(shì),逐步推進(jìn)國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋。

    (四)進(jìn)一步明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點(diǎn)。加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng),改進(jìn)對(duì)監(jiān)管企業(yè)主業(yè)界定和投資并購的管理方式,遵循市場(chǎng)機(jī)制,規(guī)范調(diào)整存量,科學(xué)配置增量,加快優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)國有資本運(yùn)營質(zhì)量及監(jiān)管企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)測(cè),強(qiáng)化國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管,加大國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易力度。按照國有企業(yè)的功能界定和類別實(shí)行分類監(jiān)管。改進(jìn)考核體系和辦法,綜合考核資本運(yùn)營質(zhì)量、效率和收益,以經(jīng)濟(jì)增加值為主,并將轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、合規(guī)經(jīng)營、履行社會(huì)責(zé)任等納入考核指標(biāo)體系。著力完善激勵(lì)約束機(jī)制,將國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考核結(jié)果與職務(wù)任免、薪酬待遇有機(jī)結(jié)合,嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬分配。建立健全與勞動(dòng)力市場(chǎng)基本適應(yīng),與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、勞動(dòng)生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機(jī)制。推動(dòng)監(jiān)管企業(yè)不斷優(yōu)化公司法人治理結(jié)構(gòu),把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來,建立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度。強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督,加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會(huì)制度,建立健全國有企業(yè)違法違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究體系、國有企業(yè)重大決策失誤和失職瀆職責(zé)任追究倒查機(jī)制。

    (五)推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。圍繞增強(qiáng)監(jiān)管企業(yè)活力和提高效率,聚焦監(jiān)管內(nèi)容,該管的要科學(xué)管理、決不缺位,不該管的要依法放權(quán)、決不越位。將國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的投資計(jì)劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項(xiàng)決策等出資人權(quán)利,授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使;將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè);加強(qiáng)對(duì)企業(yè)集團(tuán)的整體監(jiān)管,將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè),由一級(jí)企業(yè)依法依規(guī)決策;將國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合承擔(dān)的公共管理職能,歸位于相關(guān)政府部門和單位。

    (六)改進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段。大力推進(jìn)依法監(jiān)管,著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段。按照事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問責(zé)的思路,更多運(yùn)用法治化、市場(chǎng)化的監(jiān)管方式,切實(shí)減少出資人審批核準(zhǔn)事項(xiàng),改變行政化管理方式。通過“一企一策”制定公司章程、規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作、嚴(yán)格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事,將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中。針對(duì)企業(yè)不同功能定位,在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、資本運(yùn)作模式、人員選用機(jī)制、經(jīng)營業(yè)績考核等方面,實(shí)施更加精準(zhǔn)有效的分類監(jiān)管。調(diào)整國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織設(shè)置和職能配置,建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單,優(yōu)化監(jiān)管流程,提高監(jiān)管效率。建立出資人監(jiān)管信息化工作平臺(tái),推進(jìn)監(jiān)管工作協(xié)同,實(shí)現(xiàn)信息共享和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度,設(shè)立統(tǒng)一的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),在不涉及國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下,依法依規(guī)及時(shí)準(zhǔn)確地披露國有資本整體運(yùn)營情況、企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值及經(jīng)營業(yè)績考核總體情況、國有資產(chǎn)監(jiān)管制度和監(jiān)督檢查情況,以及國有企業(yè)公司治理和管理架構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息,建設(shè)陽光國企。

    三、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制

    (七)改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司。主要通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權(quán),以及國有資本經(jīng)營預(yù)算注資組建,以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報(bào)為主要目標(biāo),通過股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式,促進(jìn)國有資本合理流動(dòng),實(shí)現(xiàn)保值增值;或選擇具備一定條件的國有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)改組設(shè)立,以服務(wù)國家戰(zhàn)略、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為主要目標(biāo),在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí),優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。

    (八)明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資、運(yùn)營公司關(guān)系。政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照“一企一策”原則,明確對(duì)國有資本投資、運(yùn)營公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式,依法落實(shí)國有資本投資、運(yùn)營公司董事會(huì)職權(quán)。國有資本投資、運(yùn)營公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé),作為國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái),依法自主開展國有資本運(yùn)作,對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé),維護(hù)股東合法權(quán)益,按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

    (九)界定國有資本投資、運(yùn)營公司與所出資企業(yè)關(guān)系。國有資本投資、運(yùn)營公司依據(jù)公司法等相關(guān)法律法規(guī),對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利,以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。以財(cái)務(wù)性持股為主,建立財(cái)務(wù)管控模式,重點(diǎn)關(guān)注國有資本流動(dòng)和增值狀況;或以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主,建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財(cái)務(wù)效益為主的管控模式,重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報(bào)狀況。

    (十)開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)工作。中央層面開展由國務(wù)院直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)等工作。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況,選擇開展直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)工作。
    四、提高國有資本配置和運(yùn)營效率

    (十一)建立國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制。政府有關(guān)部門制定完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有資本收益管理規(guī)則。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)政府宏觀政策和有關(guān)管理要求,建立健全國有資本進(jìn)退機(jī)制,制定國有資本投資負(fù)面清單,推動(dòng)國有資本更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

    (十二)推進(jìn)國有資本優(yōu)化重組。堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體,有進(jìn)有退、有所為有所不為,優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu),提高國有資本流動(dòng)性,增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)整體功能和提升效率。按照國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求,加快推動(dòng)國有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中,向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中,向產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和價(jià)值鏈高端領(lǐng)域集中,向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè),建立健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制,加快淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能,處置低效無效資產(chǎn)。推動(dòng)國有企業(yè)加快技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。推進(jìn)國有資本控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)改革,根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)國有資本和社會(huì)資本更好融合。

    (十三)建立健全國有資本收益管理制度。財(cái)政部門會(huì)同國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等部門建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級(jí)管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度,根據(jù)國家宏觀調(diào)控和國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求,提出國有資本收益上交比例建議,報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。在改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司以及實(shí)施國有企業(yè)重組過程中,國家根據(jù)需要將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)持有,分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會(huì)保障資金缺口。

    五、協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革

    (十四)完善有關(guān)法律法規(guī)。健全國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)體系,做好相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋工作。按照立法程序,抓緊推動(dòng)開展企業(yè)國有資產(chǎn)法修訂工作,出臺(tái)相關(guān)配套法規(guī),為完善國有資產(chǎn)管理體制夯實(shí)法律基礎(chǔ)。根據(jù)國有企業(yè)公司制改革進(jìn)展情況,推動(dòng)適時(shí)廢止全民所有制工業(yè)企業(yè)法。研究起草企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理?xiàng)l例,統(tǒng)一管理規(guī)則。

    (十五)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步減少行政審批事項(xiàng),大幅度削減政府通過國有企業(yè)行政性配置資源事項(xiàng),區(qū)分政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人管理職能,為國有資產(chǎn)管理體制改革完善提供環(huán)境條件。推進(jìn)自然壟斷行業(yè)改革,實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、特許經(jīng)營。加快推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革,嚴(yán)格規(guī)范政府定價(jià)行為,完善市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)、形成價(jià)格的機(jī)制。推進(jìn)行政性壟斷行業(yè)成本公開、經(jīng)營透明,發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。

    (十六)落實(shí)相關(guān)配套政策。落實(shí)和完善國有企業(yè)重組整合涉及的資產(chǎn)評(píng)估增值、土地變更登記和國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)等方面稅收優(yōu)惠政策,切實(shí)明確國有企業(yè)改制重組過程中涉及的債權(quán)債務(wù)承接主體和責(zé)任,完善國有企業(yè)退出的相關(guān)政策,依法妥善處理勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)等相關(guān)問題。

    (十七)妥善解決歷史遺留問題。加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能,針對(duì)“三供一業(yè)”(供水、供電、供熱和物業(yè)管理)、離退休人員社會(huì)化管理、廠辦大集體改革等問題,制定統(tǒng)籌規(guī)范、分類施策的措施,建立政府和國有企業(yè)合理分擔(dān)成本的機(jī)制。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出優(yōu)先用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題。

    (十八)穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。按照依法依規(guī)、分類推進(jìn)、規(guī)范程序、市場(chǎng)運(yùn)作的原則,以管資本為主,穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系,具備條件的進(jìn)入國有資本投資、運(yùn)營公司。
    金融、文化等國有企業(yè)的改革,中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。

    各地區(qū)要結(jié)合本地實(shí)際,制定具體改革實(shí)施方案,確保國有資產(chǎn)管理體制改革順利進(jìn)行,全面完成各項(xiàng)改革任務(wù)。

    國務(wù)院
    2015年10月25日


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